עם דיוני תקציב 2009, חוזר המספר 1.7% לככב במדורי הכלכלה. 1.7% קובע (נכון להיום) את תקרת הגידול הריאלי בתקציב הוצאות הממשלה. ברוב מדינות העולם, תקציב המדינה מוגבל ע"י יעד גרעון, וגידולו נקבע בהתאם לצמיחת המשק. בארצנו הקטנה, הגרעון מרוסן והצמיחה במשק גבוהה במעט מ-1.7% לשנה. ב-2007 הצמיחה עמדה על 5.3%, ועפ"י הנתונים הנוכחיים הצמיחה ב-2008 תהיה בסביבות 4.2%. אז מדוע ההוצאה התקציבית מוגבלת לגידול של 1.7% דווקא? מדוע לא 2.5%, או בהתאם לצמיחה בפועל? במהלך הדיון המרתוני לאישור התקציב, התברר שלמעלה ממחצית שרי הממשלה תומכים בהגדלת המסגרת התקציבית ל-2.5%. לעומתם, אנשי משרד האוצר התנגדו נחרצות להגדלת המסגרת, ולבסוף ניצחה עמדתם ומסגרת התקציב נשארה בעינה. משרד האוצר טוען שתקרת הגידול של 1.7% בהוצאות הממשלה נקבעה עפ"י קצב גידול האוכלוסייה במדינת ישראל. לעומתם, כלכלנים רבים טוענים שזאת מגבלה שרירותית, ומקורותיה אידיאולוגיים ולא כלכליים.
השינוי בגרעון התקציבי, במליוני שקלים לחודש, לאורך השנים (גרף: באדיבות משרד האוצר)
אמינות האוצר
על מספרים שמפרסם משרד האוצר תקף הכלל "כבדהו וחשדהו". כשמשרד האוצר מציג מספרים, הוא מספק את הנתונים שמתאימים לאג'נדה שלו. דיזראלי טען בזמנו שיש שלושה סוגים של שקרים – שקרים, שקרים ארורים, וסטטיסטיקה, והנתונים שהאוצר מספק נכללים בקטגוריה השלישית. מכיוון שברשות משרד האוצר כל הנתונים, קל לו להציג את הסטטיסטיקות המתאימות למציאות שהוא רוצה להציג. כך משרד האוצר נוהג עם ההשוואות שהוא עורך מול מדינות ה-OECD, כך הוא נוהג עם הערכות של ההכנסות והגירעון הצפויים בתקציב המדינה, וכך עם כמעט על נתון מספרי שהוא מספק לחברי הכנסת, והמספר 1.7% אינו חריג.
לכאורה, המספר 1.7% הוא הגידול הריאלי בהוצאות הממשלה. עפ"י תקציב 2008, הוצאות הממשלה ב-2008 יסתכמו ב-243.089 מיליארד ש"ח, ובתוספת 1.7%, נקבל סכום של 247.222 מיליארד ש"ח. עפ"י הצעת תקציב המדינה לשנת 2009, הוצאות הממשלה ב-2009 יסתכמו ב-243.079 מיליארד ש"ח (במחירי 2008). כלומר, ארבעה מיליארד ש"ח פרחו להם ונעלמו מתקציב 2009. גם אם נתחשב ב"קופסאות" ושאר נפלאות החשבונאות היצירתית של משרד האוצר, המספרים לא מסתדרים. יש לציין שלעומת הוצאות הממשלה המוקפאות, הסכום המיועד להחזר חובות יגדל ב-4.25% לעומת תקציב 2008.
מקור המספר
לכאורה, המספר 1.7% נקבע עפ"י קצב גידול האוכלוסייה של מדינת ישראל. אבל נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מראים שהפעם האחרונה שקצב גידול האוכלוסייה ירד אל מתחת לרמה של 1.7%, הייתה בשנת 1988. גם עם תום גלי העלייה מרוסיה נותר קצב גידול האוכלוסייה מעל ל-1.7%. בעשור האחרון קצב הגידול של אוכלוסיית ישראל היה מעל 2% לשנה בממוצע.
מקורו של מספר הקסם 1.7% בסעיף 6א לחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית. בין השנים 2005 ו-2006, הגבלת ההוצאה התקציבית עמדה על 1% ולא 1.7%. לפני כן, ההוצאה התקציבית לא הוגבלה כלל – עד 2004 החוק נקרא בפשטות חוק הפחתת הגירעון, ומטרתו הייתה קביעת מסגרת רב־שנתית לגירעון המותר. יעד הגירעון עצמו, יש לציין, תוקן ועודכן שמונה פעמים מאז נחקק החוק, בהתאם למצב המשק ולרצונות האוצר. ב-2004 הגירעון היה בשליטה, המשק צמח ב-5% לשנה, ובנימין נתניהו הוסיף את הגבלת ההוצאה התקציבית לחוק. הסיבה להגבלת ההוצאה התקציבית לא הייתה כלכלית אלא אידיאולוגית, ושורשיה בהשקפת העולם של נתניהו. גם הגבלת ההוצאה התקציבית, יש לציין, הוסרה באופן זמני לצורך מימון תוכנית ההתנתקות ולצורך מימון הלחימה בצפון, בהתאם לרצונות האוצר.
בנימין נתניהו, ראש הממשלה התשיעי ושר האוצר לשעבר של מדינת ישראל (צילום: באדיבות המכון הלאומי האמריקאי לסטנדרטים וטכנולוגיה)
הסיבה להגבלה
מדוע הוסיף נתניהו את מגבלת ההוצאה התקציבית לחוק? נתניהו מחזיק במשנה כלכלית ימנית ושמרנית, המציבה בראש מעייניה את צמצום הפעילות הממשלתית במשק. צמצום הפעילות הממשלתית מתבסס על הפחתת ההוצאה הממשלתית מחד גיסא והפחתת ההכנסה הממשלתית ממסים מאידך גיסא. בתקופת כהונתו כשר אוצר העביר נתניהו שורה של רפורמות שהקטינו את הקצבאות והתמיכות הישירות והעקיפות מצד אחד, והפחיתו מסים מצד שני. רפורמות אלו הקטינו את ההוצאה הציבורית, האיצו את הצמיחה במשק, העמיקו את אי־השוויון בחברה הישראלית והפכו מאות אלפי אזרחים לעניים באופן רשמי. מאז ימי נתניהו פועלים אנשי האוצר להמשך צמצום הפעילות הממשלתית. באופן מפתיע, הם מצליחים לאחוז במקל משני קצותיו – מצד אחד, הם טוענים, אין מספיק כסף ולכן חייבים לקצץ בתקציב, ומצד שני, הם טוענים, יש מספיק כסף ולכן אפשר להפחית מסים. גם לקראת דיוני תקציב 2009, משרד האוצר טוען שיש לקצץ 8.8 מיליארד ש"ח מתקציבי הממשלה, ובו־זמנית מציע רפורמת מס הכוללת הפחתה נוספת במסי חברות והכנסה.
צמצום ההוצאה הממשלתית נחשב להישג משמעותי בעיני כלכלנים ניאו־שמרניים, להם נציגות דומיננטית בין פקידי האוצר. הישג זה נשמר בקנאות בעזרת שני אמצעים עיקריים. האמצעי הראשון הוא חוק הגבלת ההוצאה התקציבית, שקובע את הגבלת ההוצאה התקציבית לגידול שרירותי של 1.7%. אפקטיבית, החוק מקטין את ההוצאה הממשלתית במונחי תמ"ג. האמצעי השני, השומר על החוק מכל משמר, הוא האיום המרומז שאם ישונה החוק או תוגדל המסגרת התקציבית, חברות הדירוג יורידו את דירוג האשראי של ישראל, הדולר יעלה, המשקיעים יברחו מהארץ, המשק יקלע למיתון חריף, ומגוון נבואות זעם נוספות תתגשמנה. שני האמצעים הללו יחדיו מצליחים מעבר למשוער, וגם כעת, עם תחילת דיוני תקציב 2009, ספק אם השרים או חברי הכנסת יצליחו לשכנע את האוצר לשנות את ההגבלה.
במסגרת דיוני התקציב הקודמים, שר האוצר רוני בר־און הבטיח לח"כ אבישי ברוורמן שתוקם וועדה לבחינת שינוי תקרת גידול ההוצאה הממשלתית מ-1.7% ל-2.5%. פרופ' מנואל טרכטנברג, ראש המועצה הלאומית לכלכלה, תומך בהעלאת תקרת הגידול ל-2.5%. גם מחלקת המחקר בבנק ישראל המליצה להעלות את התקרה. ראש הממשלה אהוד אולמרט אמר ש-1.7% הוא מספר שרירותי. ח"כ זבולון אורלב הציע להצמיד את תקרת הגידול ל-2/3 מהצמיחה במשק. 49 חברי כנסת הגישו לפני שנתיים הצעת חוק להגדלת סכום ההוצאה הממשלתית. אבל משרד האוצר עומד על שלו ומתנגד להעלאת תקרת הגידול ל-2.5%. האוצר יודע שהממשלה לא תשנה את הגבלת ההוצאה הממשלתית ללא הסכמתו, כי אחרת "הדבר יפגע ביציבות המשק", ולכן לא תהיה זאת הפתעה אם גם הפעם האוצר יכפה את האידיאולוגיה שלו על נבחרי הציבור.
כיצד הגענו למצב בו משרד האוצר קובע מדיניות כלכלית עפ"י אידיאולוגיות כלכליות ולא בהתאם למצב המשק? לכאורה, במדינה דמוקרטית, הפקידים מבצעים את המדיניות שנבחרי הציבור קובעים, ולא להפך. ההחלטה האם להגדיל את היקף ההוצאה הציבורית, במגבלות הגירעון המותר, היא שאלה פוליטית ולא כלכלית, ולכן אינה בסמכותם של פקידי האוצר. אם למעלה ממחצית שרי הממשלה או למעלה ממחצית חברי הכנסת תומכים בשינוי הגבלת ההוצאה התקציבית, פקידי האוצר מחויבים לכבד את ההחלטה. שימוש בנתונים מוטים, הרתעה פסיכולוגית ואיומים עקיפים אינם חלק ממשחק הכוחות המותר בין הפקידות ונציגי הציבור. פרופ' אבי בן בסט וד"ר מומי דהן חקרו את מידת הריכוזיות והשליטה של משרד האוצר לעומת שאר העולם המערבי, ומצאו שמידת הריכוזיות של האוצר בקביעת התקציב גבוהה מאשר בכל מדינות ה-OECD, למעט מדינה אחת. אולי הגיעה השעה שישראל תתקדם לכיוון ממוצע ה-OECD גם במדד ריכוזיות השליטה של האוצר, לפני שנגלה שאנו חיים תחת שלטון הפקידים ולא בדמוקרטיה. אולי הגיעה השעה שנבחרי הציבור יתבעו חזרה את הסמכויות שפקידי האוצר נכסו לעצמם בלי ששמנו לב.
|
קישורים
|
RSS מאמרים |
כתבו למערכת |
אודות האתר |
טרם התעדכנת |
ארכיון |
חיפוש |
עזרה |
תנאי שימוש